O maior leilão portuário do Brasil precisa de aprovação prévia do TCU para acontecer — e foi exatamente o TCU quem pode tê-lo travado. Esse é o paradoxo instalado desde a terça-feira, 19 de maio, quando o plenário do Tribunal de Contas da União aprovou, em processo relacionado à concessão do canal de acesso do Porto de Santos, uma determinação que proíbe o governo federal de alterar estruturalmente qualquer modelagem de concessão já chancelada pela Corte sem submetê-la novamente à sua apreciação.

O número que define o tamanho do problema no Tecon Santos 10

O Tecon Santos 10 não é um terminal qualquer. O projeto prevê a criação de um megaterminal no Porto de Santos capaz de ampliar significativamente a capacidade de movimentação de contêineres do maior complexo portuário da América Latina — hoje responsável por processar mais de 4 milhões de TEUs por ano. O certame já havia sido analisado e chancelado pelo plenário do TCU, com recomendações formais, mas o governo federal decidiu reabrir a discussão sobre a modelagem do leilão após essa aprovação. Essa reabertura é exatamente o tipo de movimento que a decisão de 19 de maio passou a vedar.

A determinação aprovada pelo TCU abrange um conjunto preciso de elementos que não podem mais ser alterados unilateralmente pelo Ministério de Portos e Aeroportos ou pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq): o regime concorrencial e as condições de participação no certame, a matriz de alocação de riscos, a estrutura tarifária e de remuneração, e qualquer outro elemento cuja modificação seja capaz de afetar a equação econômico-financeira do contrato ou o nível de competição do leilão. São exatamente os pilares sobre os quais o governo vinha discutindo ajustes.

O relator do processo, ministro Walton Alencar, foi preciso ao descrever o problema central que a medida busca corrigir. Segundo ele, sem correspondência entre o modelo submetido ao TCU e o efetivamente conduzido a leilão, "a manifestação do controle externo perde o objeto sobre o qual deveria incidir, ou, mais precisamente, recai sobre objeto que se dissolve no intervalo entre a deliberação e a publicação do edital".

Como a decisão do Porto de Itajaí alcançou Santos

A determinação foi aprovada dentro de um processo que trata especificamente da concessão do canal de acesso do porto de Itajaí, em Santa Catarina. Ainda assim, seu alcance é explicitamente geral: aplica-se a todos os processos ainda não licitados que estejam submetidos ao controle prévio da Corte de Contas. O Tecon Santos 10, que já passou pela análise do plenário mas ainda não teve seu edital publicado, enquadra-se diretamente nessa categoria.

O ministro Walton Alencar foi enfático ao descrever o que considera uma prática inaceitável dentro do processo de concessões:

"Não é lícito à Presidência da República e ao Poder Executivo em geral, por todos os ministérios, submeter à apreciação do tribunal determinado objeto para ser licitado, o tribunal aprecia aquele objeto, tal qual entregue, e depois de devolvido o objeto para que o Executivo proceda à licitação, esse objeto seja transformado em um terceiro objeto totalmente diverso do que foi apreciado pelo Tribunal de Contas da União. Esse objeto teria que retornar novamente ao Tribunal de Contas da União."

O raciocínio do relator expõe a contradição estrutural que o setor portuário vivia: o TCU existe para dar segurança jurídica aos leilões, mas essa segurança só funciona se o modelo aprovado for o modelo efetivamente leiloado. Quando o governo reabre a discussão após a chancela, ele não apenas cria incerteza regulatória — ele esvazia retroativamente o trabalho da Corte.

Quando o governo altera elementos estruturantes após a aprovação do TCU, ele força um recomeço burocrático que pode levar meses. Quando mantém o modelo original sem as modificações desejadas, abre mão de ajustes que considera necessários para a atratividade do certame. Não há caminho intermediário dentro das regras agora formalizadas pelo plenário.

O que o setor portuário enfrenta até o edital do Tecon Santos 10

Os ruídos gerados pela reabertura da discussão sobre a modelagem do Tecon Santos 10 já vinham gerando preocupações sobre o cronograma da rodada, segundo informações que circulam no setor. A decisão do TCU formaliza o que antes era apenas uma pressão informal: qualquer mudança estrutural agora exige nova submissão à Corte, com todo o prazo de análise que isso implica.

A experiência com outros projetos dá a dimensão do impacto potencial. No caso das rodovias BRs 480 e 282, em Santa Catarina, o TCU determinou prazo de 120 dias apenas para que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) definisse a metodologia de adequação dos estudos e enviasse o resultado ao tribunal — sem contar o tempo de análise posterior. No caso da Ferrovia Transnordestina, o TCU não autorizou a assinatura do termo de autocomposição e determinou ajustes em cláusulas específicas antes da etapa final de aprovação, alongando ainda mais o processo.

O levantamento que o SportNavo fez das decisões recentes do TCU em infraestrutura mostra um padrão consistente: a Corte tem sido cada vez mais detalhista nas exigências de correspondência entre o modelo analisado e o efetivamente licitado. No caso do leilão de outorgas de radiodifusão, por exemplo, o TCU apontou falta de critérios claros para definição das localidades incluídas no lote piloto e criticou a premissa de fluxo de caixa constante ao longo de 10 a 15 anos, recomendando mecanismos que reflitam dinâmicas de mercado e transformações tecnológicas.

Quando o TCU aprova um modelo com recomendações, ele espera que essas recomendações sejam incorporadas sem que o restante da estrutura seja remontado. Quando o governo decide ir além das recomendações e alterar elementos estruturantes, ele aciona o gatilho que a decisão de 19 de maio acabou de institucionalizar: retorno obrigatório à Corte.

O Ministério de Portos e Aeroportos e a Antaq têm agora um caminho definido: ou mantêm o modelo original chancelado pelo TCU e publicam o edital do Tecon Santos 10 dentro do cronograma previsto, ou formalizam as alterações desejadas e submetem o novo modelo à Corte para nova análise. A publicação do cronograma atualizado do leilão, que o setor aguarda desde o início de 2026, deverá sair até o fim de junho — e até lá saberemos se o governo optou pelo atalho ou pelo caminho mais longo.